Hérault - Mission « flash » sur le financement des CROUS dans le contexte de la crise sanitaire

Hérault - Mission « flash » sur le financement des CROUS dans le contexte de la crise sanitaire

Hérault - Mission « flash » sur le financement des CROUS dans le contexte de la crise sanitaire

Par Muriel Ressiguier Députée de l'Hérault, le 22 Juillet 2020

Communication de Mme Fabienne Colboc et de Mme Muriel Ressiguier 

Mercredi 22 juillet 2020 –

Monsieur le Président, Chers collègues,

Notre commission des Affaires culturelles et de l’Éducation nous a désignées, au début du mois de juin, co-rapporteures d’une mission flash portant sur le financement des Centres régionaux des œuvres scolaires et universitaires (CROUS) dans le contexte de la crise sanitaire. Ce thème était en effet ressorti des travaux conduits par le groupe de travail sur l'enseignement supérieur que notre commission avait mis en place pendant le confinement, et qui était co-animé par Pierre Henriet et Muriel Ressiguier. Les CROUS constituent en effet un acteur essentiel de la vie étudiante. Créés en 1955 sous la forme d'établissements publics, les 26 CROUS visent à faciliter les conditions de la vie étudiante, en proposant une offre de logement sur des critères sociaux, une offre de restauration pour tous les étudiants, et en attribuant des aides aux étudiants en difficulté. Les CROUS gèrent 175 000 logements et distribuent, en régime de croisière, 69 millions de repas par an, ainsi qu'environ 50 millions d'euros d'aide ponctuelle aux étudiants en difficulté.

Les CROUS sont réunis en réseau au sein du Conseil national des œuvres scolaires et universitaires, le CNOUS, qui est l'attributaire de la subvention pour charges de service public votée chaque année en loi de finances, et qui la répartit entre les CROUS. Leur nombre permet un maillage relativement fin du territoire, lequel est néanmoins complété, dans certaines villes, par des centres locaux appelés "CLOUS", comme c'est le cas à Tours. Fait rare parmi les établissements publics, les CROUS s'autofinancent pour la plus grande partie de leur budget : selon les établissements, les recettes des CROUS couvrent 70 à 75 % de leurs dépenses. Cette situation fait des CROUS des opérateurs très performants sur le plan budgétaire. Elle s'explique surtout par l'activité de logement étudiant, qui est bénéficiaire. La restauration, de son côté, est déficitaire en raison de l'existence d'un tarif social, un repas en restaurant universitaire étant facturé 3,30 euros à l'étudiant, quelle que soit sa situation financière, alors qu'il coûte environ le double. 

Le déclenchement de la crise sanitaire a entraîné une forte mobilisation des CROUS sur les plans financier et humain. En effet, dès le jeudi 19 mars, afin d'encourager les étudiants à quitter les résidences universitaires le temps du confinement, il a été décidé de lever l'obligation d'un préavis d'un mois pour les étudiants qui choisiraient de quitter leur résidence universitaire. Seuls 12 à 45 % des étudiants sont restés en résidence universitaire, selon l'académie. Les étudiants ont également été dispensés du paiement du loyer du mois d'avril, et éventuellement du mois de mai, tout en voyant leur place en résidence garantie. En outre, les restaurants universitaires ont dû fermer. Même s'il s'agit d'une activité structurellement déficitaire, les personnels ont néanmoins continué à être payés, de sorte que l'inactivité a généré des pertes. Au total, sur la période de mars à juin, la perte nette s'établit à 95 millions d'euros, dont 60 dans l'hébergement et 35 dans la restauration.

Il convient également d'anticiper les pertes qui seront essuyées au cours de l'été et d'ici la fin de l'année. Il est, en effet, peu probable que la rentrée universitaire se déroule dans des conditions habituelles. Certaines universités ont d'ores et déjà annoncé reporter la rentrée à  la fin du mois de septembre, ce qui retarderait d'autant l'entrée des étudiants dans les logements universitaires.

De fortes interrogations existent également concernant les étudiants internationaux, dont certains pourraient renoncer à leur venue en France du fait des circonstances exceptionnelles. La fréquentation des restaurants devrait également diminuer en raison de la tenue de certains enseignements à distance. Sur les mois de juillet et d'août, la perte nette est estimée à 32,9 millions d'euros, dont 30,1 dans l'hébergement et 2,8 dans la restauration ; et sur les mois de septembre à décembre, elle s'établirait à 62 millions d'euros. Ces chiffres, qui nous ont été fournis par le CNOUS, s'entendent déduction faite des charges liées à l'arrêt des achats de denrées alimentaires. Le total de ces pertes représente 190 millions d'euros, à comparer à la subvention pour charges de service public, qui représente environ 320 millions d'euros par an. À l'exception des pertes pour les mois de mars à mai, pour lesquels les montants sont stabilisés, ces chiffres demeurent prospectifs et reposent sur des hypothèses. Pour la rentrée 2020, l'hypothèse d'une occupation des résidences à 70 % en septembre et à 90 % dans les derniers mois de l'année, et celle d'une utilisation des restaurants à 50 % de leurs capacités, ont été retenues.

Ces chiffres devront toutefois faire l'objet d'une actualisation au fur et à mesure. Leur caractère encore aléatoire explique qu'un soutien plus important n'ait pas été voté dès le projet de loi de finances rectificative en cours de discussion. Mais si l’on ajoute d’autres types de dépenses découlant de la crise sanitaire, on peut d’ores et déjà évaluer les pertes à environ 211 millions d’euros. À ces pertes, il faut ajouter les conséquences de mesures prises précédemment, notamment le gel des loyers en résidence universitaire, décidé à la suite du drame de l'étudiant qui s'est immolé par le feu à Lyon en novembre 2019. Ce gel vaudra pour toute l'année 2020, mais aussi pour la plus grande partie de l'année 2021 puisque les loyers ne peuvent être révisés qu'en fin de bail, soit pour la rentrée de septembre. Pour l'ensemble des CROUS, la perte pour 2020 est évaluée à 6,7 millions d'euros, et à 4,4 millions d'euros pour 2021. En outre, la fonctionnarisation des personnels ouvriers des CROUS, amorcée en 2018, conformément aux dispositions de la loi dite "Sauvadet" de 2012, entraîne des dépenses de personnel nouvelles. 1 600 employés jusqu'ici liés à leur CROUS par un contrat ont pu bénéficier d'examens leur permettant d'accéder au statut de fonctionnaire. 

De plus, il faut également compter avec l'incidence des retards pris dans les travaux de rénovation et de construction de bâtiments, qui auront également un coût. Ce coût sera d'autant plus important que les programmes sont conçus pour s'achever avant la rentrée de septembre. En parallèle, les CROUS ont dû consentir des dépenses supplémentaires pour accompagner les étudiants dans cette période difficile. Entre le 13 mars et le 11 juin, le nombre d'entretiens des services sociaux des CROUS avec des étudiants a été multiplié par 2,3 par rapport à la même période en 2019, et le nombre d'aides attribuées par 3. De la mi-mars à la mi-juin, jusqu'à un million d'euros par semaine a été versé aux étudiants sous forme d'aide alimentaire et d'aide au paiement des loyers, mais aussi d'aides à l'équipement en ordinateurs et en clés 4G. Une partie des fonds nécessaires a toutefois été obtenue par le redéploiement, à hauteur de 12 millions d'euros, de crédits affectés à l'aide à la mobilité Parcoursup, qui n'avaient pas été totalement consommés en 2019 et dont la trajectoire de dépense suivait la même tendance en 2020. Enfin, les CROUS ont dû financer l'achat de produits d'entretien nouveaux et d'équipements de protection, ainsi que des primes pour les personnels qui ont pris le risque de s'exposer au virus dans le cadre  de leurs fonctions.

C'est le cas, en particulier, des personnels de l'action sanitaire et sociale, dont l'activité a été multipliée par deux ou trois selon les CROUS. Ces primes représenteraient une charge supplémentaire de 2,8 millions d'euros. D'autres dépenses en matière de restauration sont également à prévoir, en raison de l'entrée en vigueur de la loi du 30 octobre 2018 issue des États généraux de l'alimentation. Cette loi prévoit qu'au plus tard le 1er janvier 2022, les repas servis dans les restaurants collectifs dont les personnes morales de droit public ont la charge comprennent au moins 50 % de produits de qualité, et au moins 20 % de produits issus de l'agriculture biologique. ❖ Le Gouvernement n'est pas resté inerte face à cette situation, puisque sur les 150 millions d'euros ajoutés au programme 231 "Vie étudiante" dans le projet de loi de finances rectificative adopté par notre assemblée le 9 juillet dernier, 45 millions doivent être versés aux CROUS. Cette enveloppe comprend également 75 millions d'euros destinés à financer l'aide d'urgence exceptionnelle de 200 euros pour perte de stage ou d'emploi et pour les étudiants ultramarins isolés, et 30 millions au titre de la prolongation, au mois de juillet, des bourses sur critères sociaux pour les étudiants devant passer des examens ou concours ayant été reportés au mois de juillet.

En outre, au cours de leur audition, les ministères du Budget et de l’Enseignement supérieur ont souligné que les CROUS ne se trouvent pas dans une situation de trésorerie réellement difficile, puisque le réseau affichait un niveau de trésorerie totale de 440 millions d'euros au début du mois de juin, soit seulement 15 millions d'euros de moins que l'an dernier à la même date. Ce montant représente 120 jours de fonctionnement en moyenne, ce qui est relativement confortable. À ce stade, les CROUS sont donc en mesure de faire face à leurs échéances, et en particulier de payer les salaires de leurs employés, à l'exception d'un CROUS, celui d'Aix-Marseille, qui se trouve en situation difficile à plus court terme face aux échéances d'un prêt qui n'a pas pu être rééchelonné. Afin de les soutenir sur ce plan, une avance sur le versement d'ordinaire assuré par le CNOUS en août a été attribuée dès le mois de juillet, et le versement normalement effectué en octobre devrait avoir lieu en août. Pour autant, en l'absence d'un soutien supplémentaire, ce sont leurs programmes d'investissement qui risquent d'afficher d'importants retards, voire d'être remis en cause, notamment le programme « 60 000 logements » étudiants lancé en 2017.

Outre des difficultés de logements, cela entraînerait le maintien de nettes inégalités territoriales, puisque le volume et la qualité des logements étudiants sont très variables d'un CROUS à l'autre. Le fonds de roulement des CROUS n'est d'ailleurs mobilisable que pour une faible part, puisque qu'il est pour l'essentiel gagé sur des dépenses d'investissement. La restauration universitaire se trouve également à la croisée des chemins, puisque sa fréquentation par les étudiants tend à baisser régulièrement depuis plusieurs années. Le déficit de la restauration a augmenté de 7 % entre 2015 et 2018, et la fréquentation par les étudiants a diminué de 7 % également sur la même période. Aujourd'hui, seuls 5 % des étudiants en moyenne se rendent au restaurant universitaire pour y bénéficier d'un repas à tarif social. Cette désaffection s'explique en partie par la multiplication des sites d'enseignement des universités, qui sont désormais, dans certains cas, très éloignés des restaurants universitaires, et des emplois du temps, qui laissent parfois une pause trop courte pour déjeuner. Les associations étudiantes affirment toutefois être très attachées à la formule du restaurant universitaire, qui propose un repas chaud et équilibré, et qui est pris à table. Des investissements pourraient être nécessaires pour que les étudiants retrouvent le chemin des restaurants universitaires, ce qui justifie, une fois encore, un renforcement du soutien financier de l'État.

Nous voulons souligner le dévouement dont ont fait preuve les personnels des CROUS durant la crise sanitaire. Leur mobilisation très rapide a permis de réaliser des distributions alimentaires pour les étudiants afin de faire face à la fermeture des restaurants universitaires. Ces distributions ont parfois été menées en coopération avec des associations comme le Secours populaire – ce fut le cas à Nîmes, où la moitié des distributions a été assurée grâce à son soutien – ou les banques alimentaires – des conventions ont ainsi été conclues entre le CROUS de Montpellier Occitanie et les banques alimentaires de l'Hérault et des Pyrénées-Orientales. La réactivité des personnels a également permis de passer des appels téléphoniques en masse auprès des étudiants, et de s'organiser pour assurer un versement rapide des aides spécifiques ouvertes pour les étudiants ultra-marins et ceux ayant subi la perte d'un stage ou d'un emploi. Des postes d'étudiants référents dans les résidences universitaires, rémunérés à hauteur de deux heures par jour, ont également été mis en place. Ils étaient chargés de réaliser un travail de veille et de faciliter la transmission de l'information auprès de vingt à trente de leurs camarades.

Toutes ces tâches ont été accomplies à moyens constants, souvent grâce à l'initiative de personnels dont ce n'était pas la fonction, et parfois en risquant leur santé puisque certains se sont exposés au virus. Leur courage mérite d'autant plus d'être souligné qu'il leur a été demandé, dans un premier temps, d’intervenir sans être dotés d'équipements de protection, alors même que les personnels ouvriers des CROUS comptent une forte proportion de personnes âgées de plus de 55 ans. La situation des parents devant assurer la garde de leurs enfants n'a, au départ, pas été prise en considération non plus, ce qui a pu susciter des incompréhensions. Cela n'a pas diminué pour autant l'élan de solidarité des personnels. Il faut aussi souligner la créativité des CROUS, dont l'action a permis de mettre à la disposition des étudiants des cartes d'achat alimentaires et des chéquiers services, en coordination avec les services départementaux de la cohésion sociale. Des séances sportives à distance, des vidéos de recettes de cuisine pour petit budget et des contenus culturels ont également été proposés par certains CROUS, par exemple celui de Montpellier Occitanie.

De manière générale, les étudiants ont été associés à l’organisation exceptionnelle qui a dû être mise en place pendant le confinement, ce qui a été très apprécié par les intéressés comme par les personnels. ❖ Nous en venons maintenant à nos propositions. Concernant les pertes financières essuyées par les CROUS, nous sommes en faveur d'une compensation intégrale par l'État. Les montants attribués lors du troisième projet de loi de finances rectificative ne couvrent en effet qu'une partie des pertes enregistrées pour les mois de mars à mai. Or ces montants seront loin de suffire pour permettre aux CROUS de poursuivre leurs programmes de rénovation et d'investissement, qui sont pourtant urgents, en particulier concernant les résidences étudiantes. Les CROUS de Créteil et de Rennes notamment, ont souligné au cours de leur audition la crainte que la dynamique positive amorcée au cours des dernières années en faveur de la réhabilitation des bâtiments soit stoppée en raison de la crise sanitaire et de ses conséquences. Le CROUS de Limoges a, quant à lui, indiqué qu'il ne pourrait pas assurer l'entretien de son parc immobilier dans les trois prochaines années en l'absence d'un soutien résolu de l'État.

Pour l'éviter, une compensation intégrale des pertes passées et à venir est indispensable. Elle doit inclure les pertes liées au gel des loyers en 2020 et 2021, que les CROUS n'avaient pas pu anticiper. Mais il convient d'aller plus loin afin de soutenir, dans la durée, une action des CROUS qui soit efficace et rende le meilleur service possible aux étudiants. Or il apparaît que ce sont également des moyens humains qui sont insuffisants. La crise a notamment révélé le manque d'assistantes sociales dans les CROUS. À titre de comparaison, on compte un accompagnant pour 12 000 étudiants en France, contre un pour 5 000 en Allemagne. Plus généralement, les auditions que nous avons menées ont fait ressortir la diminution, au fil des années, des moyens humains mis au service des étudiants. De nombreux employés des CROUS regrettent ainsi une dégradation du lien avec les étudiants et la perte du sens et de la reconnaissance naguère attachés à leurs fonctions. Au-delà, les personnels déplorent que les CROUS soient de plus en plus gérés comme des entreprises, et non comme un service public, au détriment des conditions de travail et de la masse salariale, qui seraient considérée comme des variables d'ajustement. Dans un contexte d'accroissement de la précarité étudiante, un accompagnement humain, et incarné, apparaît pourtant plus que jamais nécessaire.

Il faut rappeler que près de 20 % des étudiants vivent en dessous du seuil de pauvreté, et que, selon l’Union des étudiants de France, le coût de la vie étudiante avait augmenté l’an dernier de 2,8 % par rapport à 2018. Les difficultés de la condition étudiante sont même devenues telles que certains personnels des CROUS ont affirmé avoir eu le sentiment de changer de métier pendant la crise sanitaire, et d'avoir « fait de l'humanitaire » à cette occasion. Nous proposons donc de relever le plafond d'emplois attribué aux CROUS en loi de finances afin de leur permettre de recruter davantage, et que le montant des bourses sur critères sociaux soit révisé chaque année en fonction de l'inflation. Concernant les assistantes sociales, un objectif d'un accompagnant pour 7 000 étudiants, contre 12 000 aujourd'hui, apparaît comme un objectif raisonnable. Cette mesure représenterait un coût de 7,5 millions d'euros. Nous plaidons également pour qu'une troisième session d'examens réservés pour les personnels ouvriers des CROUS soit organisée. Cette session est d'autant plus nécessaire que le volume de 2 000 postes initialement ouverts à la titularisation n'a pas été entièrement pourvu : 400 recrutements manquent, alors qu'ils ont été inscrits dans le budget.

Afin que le principe selon lequel les emplois permanents à temps complet des établissements publics administratifs doivent être occupés par des fonctionnaires trouve une pleine application, et afin de fournir aux étudiants un service de proximité réellement humain, nous proposons qu'une nouvelle vague de titularisation soit ouverte. Enfin, la prime dite « Covid » devrait être attribuée de manière plus large, notamment pour les personnels administratifs des CROUS, qui ont supporté une charge de travail beaucoup plus lourde que d'habitude pendant le confinement. Concernant la restauration, nous ne pouvons que nous réjouir de l'annonce récente du Premier ministre sur les repas à 1 euro pour les boursiers. Nous croyons en effet à la pertinence du modèle du restaurant universitaire, qui propose des repas de qualité, à table, avec des tarifs sociaux. Mais des inquiétudes se font jour : comme nous l’avons signalé, de moins en moins d'étudiants choisissent de s’y restaurer et la rentrée ne devrait nullement améliorer cette situation, puisqu'un certain nombre d'enseignements auront probablement lieu à distance. Une réflexion doit donc rapidement s’engager sur ce sujet. Une piste pourrait être de concevoir des restaurants universitaires plus nombreux, plus petits et plus proches des sites d'enseignement, ce qui appelle un renforcement des moyens d'investissement.

Dans tous les cas, le principe du repas à un euro pour les boursiers entraînera des pertes supplémentaires dans une activité structurellement déficitaire en raison de son objectif social, pertes qui devront être intégralement compensées par l’État dès le prochain projet de loi de finances. Sur la restauration encore, la loi EGALIM a introduit des exigences plus fortes concernant le recours aux circuits courts et aux produits biologiques, qui renchérissent le coût des repas. Nous pensons que la subvention aux CROUS devrait s'en trouver augmentée d'autant. Concernant le logement, nous voulons souligner que les CROUS devraient rester, autant que possible, maîtres d'œuvre des constructions nouvelles, au lieu que cette tâche soit confiée aux bailleurs sociaux. Cette solution apparaît en effet moins coûteuse à terme pour les CROUS. Sur la précarité étudiante, il faut également anticiper que la crise économique et sociale, dont nous ne voyons que les prémices, risque de s'approfondir, ce qui rend selon nous nécessaire de renforcer le montant des aides. De plus, la crise a montré que les CROUS ne disposaient pas de moyens de communication suffisants pour faire connaître aux étudiants leurs droits et les possibilités de soutien financier ouvertes à leur intention.

Cela justifierait, ici encore, une hausse des crédits affectés aux CROUS. Toutes ces mesures vont dans le même sens : renforcer les moyens humains et financiers des CROUS afin de préserver leur vocation sociale et faciliter le suivi d'études dans de bonnes conditions pour tous les étudiants. Cet accroissement des moyens est d'autant plus nécessaire que la rentrée 2020 devrait voir de très nombreux étudiants rejoindre les bancs de l'université, et de l'enseignement supérieur en général, en raison des taux de réussite exceptionnels enregistrés au baccalauréat. Au-delà des aspects financiers, la crise sanitaire est venue interroger la relation entre les CROUS et les universités, notamment leur coordination en matière d'aide aux étudiants. Si cette coordination s'est bien déroulée dans beaucoup d'endroits, elle s'est heurtée à des difficultés, parfois personnelles, dans d'autres. Selon nous, le service rendu aux étudiants ne pourrait que se trouver amélioré par la diffusion de bonnes pratiques en la matière, voire, dans les cas les plus complexes, par la création de postes de médiateurs entre les CROUS et les universités.

Dans tous les cas, la présence croissante des universités sur les questions de la vie étudiante, notamment grâce aux fonds de la contribution de vie étudiante et de campus, pose la question de la généralisation d'un service social unique à destination des étudiants. L'existence d'un service unique a d'ailleurs démontré son efficacité dans les académies où il a été mis en place, à savoir celles d'Aix-Marseille, de Grenoble et de Montpellier. Il convient, dans tous les cas, de veiller à la bonne articulation de ce service avec les universités. À défaut de service social commun, il faudrait au moins que les commissions d'attribution des aides soient communes aux universités et aux CROUS pour gagner en efficacité et éviter les doublons, comme c'est le cas en Normandie et dans l'académie d'Orléans-Tours. Il conviendrait aussi d’inviter les CROUS et les établissements à se concentrer chacun sur un ou plusieurs domaines d'intervention.

C'est ainsi que les CROUS pourraient être chargés des aides d'urgence – à savoir les aides alimentaires et les aides au logement principalement –, et les universités des aides à l'équipement informatique, pour lesquelles elles sont mieux placées pour connaître les besoins des étudiants. Pour conclure, nous souhaitons remercier les personnes que nous avons entendues en audition. Elles ont toutes souligné combien les CROUS constituaient un outil précieux de soutien des étudiants et de maintien du lien social dans les circonstances difficiles que nous avons traversées.

Il nous appartient désormais de le renforcer afin qu'il puisse continuer à assumer ses missions, dans un contexte de crise et de montée de la précarité des étudiants.

 

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